《人文杂志》|| 徐道稳：社会工作与慈善事业的融合发展
2022-10-15 09:47:00 来源：
融合发展是社会工作和公益慈善的发展方向。文章试图运用“慈善事业共同体”和“慈善事业链”的概念阐释融合发展的理论基础，并以社会创新为切入口论述融合发展的创新形式和支持体系。从历史上看，社会工作和慈善事业具有共同的发展渊源，共享扶贫济困、公平正义的价值理念；从理论上看，在慈善事业从小慈善转型为大慈善后，社会工作成为慈善事业共同体的重要组成部分；从实务上看，社会工作服务是慈善服务的主要形式，是慈善事业链的重要环节。总之，社会工作和慈善事业融合发展具有历史合理性、理论证成性和现实可能性；以社会创新作为融合发展的切入口有利于形成慈善事业新的服务模式和服务产品，更好地满足社会需求、解决社会问题、实现社会使命和社会价值。
社会创新 社会工作
慈善事业共同体 慈善事业链
在推进社会治理现代化的背景下，社会工作和慈善事业的关系日益紧密，但是这方面的研究成果不是很多。在中国知网中文期刊中，篇名中兼有“社会工作”和“慈善”的文章只有48篇（2022年5月27日搜索），其中关于两者的关系主要有以下几种观点：一是去过度专业化。社会工作源于宗教慈善，但是后来过于重视理论体系、科学方法和操作技巧，忽视了价值理念，从而在某种程度上扮演了反慈善的角色。因此，社会工作要去过度专业化，重建与慈善的有机联系。二是合流发展。社会工作与公益慈善合流发展势在必行，应从培育好公民、发展社会组织、参与社会政策创新、推动公民文化形成四个层面开展合流行动。三是互嵌发展。社会工作和慈善事业在历史上具有亲缘性关系，在未来应在政策、理论、实务层面构建互嵌性发展关系，实现资源整合，优势互补。四是超越发展。公益慈善要强化道德性、专业性和社会性，社会工作要重拾社会性、公共性与本土性，两者在社会治理创新中实现超越发展。五是嵌合共生。社会工作与公益慈善同源殊途不利于两者的健康发展，建议按照“公益项目＋社会工作”模式，用公益资源助推社工扎根，以社工专长提升公益效能，实现两者的嵌合共生。
上述研究成果虽然研究角度和策略路径不同，但是也有明显的共识，即都认为社会工作和慈善事业具有共同的历史渊源，但是现状是两者处于相互分立的状态，因此，未来要加强合作，促进彼此的健康发展。这些共识为进一步研究两者关系奠定了良好基础，也提供了研究空间。例如，社会工作源于宗教慈善并在科学慈善中独立为一个专业和职业是一个历史事实，对于对这一事实的研究不能止于论证这一事实的存在；社会工作和公益慈善的分立是目前的现实，但是如何弥合这种分立，如何定位未来发展，现有研究成果流于宏观和抽象。本文将社会工作和慈善事业的未来发展定位为融合发展，试图运用“慈善事业共同体”和“慈善事业链”的概念阐释融合发展的理论基础，并从社会创新的视角论述融合发展的创新形式和支持体系。
一、摆脱困境：融合发展的现实依据
我国社会工作和慈善事业都是在改革开放过程中逐步恢复和发展的，而且几乎同时进入政府的政策议程。2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出要发展慈善事业，并将慈善事业纳入社会保障体系；同时还提出要建设宏大的社会工作人才队伍，建立社会工作职业化制度体系。这是社会工作和慈善事业第一次进入中央全会的文件，从此，社会工作和慈善事业进入了发展的快车道，但是两者却经历了完全不同的发展路径。学术界普遍认为，我国社会工作发展具有教育先行的特征，即先发展社会工作教育后开展社会工作实务，并认为教育先行引领了社会工作的发展。而慈善事业则以慈善项目和慈善服务起步，并随着慈善实务的发展逐步建立了慈善事业制度体系，但是慈善教育一直没有发展起来。而开办社会工作的本科高校达到331所，社会工作专业硕士点有180个。
社会工作和慈善事业虽然经历了截然不同的发展路径，但是却面临着共同的发展困境。首先是行业公信力和社会认可度有待提高。行业公信力问题是在行业不断发展的过程中凸显出来的。近十年来，我国慈善事业快速发展，但是对慈善公信力的质疑一直不断。从2011年的“郭美美事件”到2020年某地红十字会在抗击疫情中的糟糕表现，都对我国红十字事业乃至整个慈善事业造成很大伤害。近年来，公益界出现的“冰花男孩事件”“黑土麦田事件”“吴花燕事件”等都考验着慈善事业的公信力。和慈善事业相比，社会工作的社会认知度和社会影响力似乎较小，但是在社会工作发展较好的地方也有对社会工作机构非营利性的质疑，社会工作服务效能和社会认可度也有待提高。其次是工资待遇不高，职业流动频繁。关于公益慈善和社会工作行业的工资待遇，官方没有发布过相关数据，有社会组织做过调研，但是对工资待遇讳莫如深。不过以笔者观察和调查，这两个行业的平均工资应该都低于当地在岗职工平均工资。低工资待遇导致员工流动频繁，从而影响团队的稳定性和工作的延续性。据调查，社工行业有过跳槽经历的员工占38%，有的城市这一比例将近50%，而工资待遇低和发展机会少是导致跳槽的两大主因。
除了面临共同的发展困境外，社会工作和慈善事业均存在不少问题。在社会工作方面，教育先行是我国社会工作发展的特点，但是这一特点并不是社工人设计出来的，也不是社工人想要的，因此，如果说教育先行是社会工作发展的一个客观事实，那么宣称教育先行引领社会工作的发展则多少有点主观臆想。有学者指出，教育先行并不必然带来教育引领，反而会导致社会工作教育的降维，培养了一批对社会改变缺乏兴趣、缺乏批判反思能力、缺乏专业价值观和使命感的社会工作者。还有学者指出，由于偏离了社会性的发展导向，社会工作正在沦为一种治理技术，并且很有可能异化为规制服务对象的工具。上述批评都指向社会工作缺乏促进社会变革、推动社会进步的价值依归，希望社会工作回归“社会性”。与社会性缺乏相呼应的是，由行政化推动、行政化支持和行政化管理三个基本要素构成的社会工作行政化发展模式，具有政出多门、外延发展、政社关系失衡、社会治理目标等基本特征。在行政化发展模式下，我国社会工作发展在城乡、区域之间存在较大差距，经费来源高度依赖政府，社会工作者独立性弱，服务水平、服务质量和服务效能不如人意。
在慈善事业方面，我国慈善事业在慈善理念、慈善主体、慈善资源和慈善方式等方面全面转型，不仅成为社会保障体系的重要组成部分，而且正在成为推动社会创新和社会进步的重要力量。但是正如业内人士指出：“中国公益行业还很小，大多数民间草根公益组织生存艰难，而资助型基金会太少，不利于行业发展。”我国慈善事业受到行政权力干预和商业利益渗透的双重纠葛，资金来源、项目模式和受助对象呈现较高的同质性，慈善供给和需求不匹配，行业中积累的“江湖习气、大佬文化、山头文化、男权意识、酒桌文化、权威崇拜、内部治理不善、慈善价值观偏离”等问题亟待解决。近年来，我国大众慈善发展很快，但是水平仍然不高。据测算，2018年中国公益资源总价值（包括社会捐赠、福彩和体彩公益金、志愿服务价值）约为3265亿元，占当年GDP总量的0.35%。在社会捐赠主体中，近年来个人捐赠的比例虽有所上升，但是企业仍然是我国公益捐赠的第一主体。
慈善事业和社会工作面临的困境和问题或宏观或微观，产生的原因也很复杂，因此解决起来也不可能一蹴而就。笔者认为，慈善事业和社会工作融合发展在一定程度上能缓解两者面临的困难和问题。首先，在融合发展过程中，社工机构和慈善组织合作开展自主服务项目，可以扩大行业影响力；社工行业组织和慈善行业组织合作开展行业基础设施建设，可以增加服务项目的透明度和公正性，提高行业公信力和社会认可度。其次，在融合发展过程中，现代慈善事业对社会变革的追求可以扭转服务的临床化和技术化导向，为社会工作注入更多的社会性。再次，通过融合发展既可以利用慈善组织的资源优势改变社工机构资金来源单一、高度依赖政府的局面，也可以依托社会工作教育体系为慈善事业培养人才，缓解慈善事业人才短缺的状况。
王思斌教授在研究社会工作融合性发展时指出：“融合指的是具有差异的双方或多方通过互动达致和洽的过程和状态。融合是指原本有差异的东西实现了有机结合，参与各方并非完全相同，但它们实现了异质整合。”受王思斌教授的启发，本文认为，社会工作和慈善事业融合发展是指双方在物理层面、心理层面和精神层面等多方面互动合作、融为一体，并在此基础上共同发展的过程。首先，融合发展是针对主体而言的，融合是主体（组织及其成员）之间的融合。其次，融合是多层次全方位的融合，包括物理层面（项目、资金）、心理层面（归属感、认同感）和精神层面（文化、价值）等。最后，融合的目标是融为一体，这里的“体”就是慈善事业共同体。社会工作和慈善事业融合形成慈善事业共同体可以从历史同源、价值共享、结构同链、方法互鉴四个方面得到证成。
中世纪西方的宗教慈善发达，但是宗教改革后，宗教慈善的影响力大大下降。随着社会生活的理性化和世俗化，宗教慈善和其他民间慈善开始融合，逐步向世俗化和大众化转型。19世纪下半叶，慈善事业世俗化的步伐加快，这一点在美国体现得尤其明显。美国内战后，慈善事业开始从关注个人困境向促进社会变革转变。一方面，民间慈善资助科学研究和高等教育，帮助高等院校摆脱宗教的控制，促进高等教育世俗化；另一方面，民间基金会积极参与美国南部重建工作，为改善南部农业、教育、医疗做出了积极贡献。20世纪初，预防肺结核运动等公共健康运动开启了美国慈善事业大众化的序幕，后来社区基金会的发展和第一次世界大战推动了慈善事业大众化向纵深发展。慈善事业大众化又促进了慈善的专业化和职业化。第一次世界大战后，全职慈善人士和专业的筹资公司开始出现，并将慈善服务推销到大学、教堂、医院和文化机构。至此，现代慈善事业制度初具雏形。
从宗教慈善向现代慈善转型的过程也孕育了现代社会工作制度。1898年，纽约慈善组织协会开办了一个为期6周的暑期学校，开发和讲授社会工作课程，这被视为社会工作教育的开端。1915年,弗莱克斯纳(Abraham Flexner)在美国慈善和矫正大会上发表了“社会工作是一门专业吗”的著名演讲，引起了学界对社会工作专业性的持续争论。1917年，美国慈善和矫正大会更名为美国社会工作会议，同年，里士满(Mary E. Richmond)出版其名著《社会诊断》。这两件事标志着社会工作脱离慈善领域，开启了社会工作专业化和职业化的新阶段。从以上简单的回顾不难发现，现代慈善和社会工作都脱胎于宗教慈善，在20世纪初慈善事业转型过程中，社会工作从慈善事业中分离出来，成为与慈善事业并立发展的职业和专业。历史同源这一事实决定了社会工作和慈善事业在价值观念、目标使命和工作手法等方面分享共同的基因。
社会工作是一个充满价值感的专业和职业，而“价值”又是一个充满争议的哲学范畴，国内外学者对社会工作价值也有不同的理解。国内学者将社会工作的价值体系总结为三层次说和四层次说，大体包括宏观上的秩序和公正、微观上的接纳和尊重等。国际社工界认为：“社会工作的核心准则是追求社会正义、人权、集体责任和尊重多样性”。与社会工作一样，慈善事业也是一个深受价值驱动的事业，学界对慈善事业价值观的研究也是观点纷呈。有的认为，随着社会结构从熟人社会向陌生人社会转变，慈善伦理面临从关怀伦理向正义伦理的转型，慈善理念则从恻隐之心向公共责任转变、从行善积德向社会变革转变。有的认为，以人为本、平等公正、共享理念和理性财富观是现代慈善事业的价值理念，而慈善理念有弘扬人文精神、增强社会责任感、促进社会和谐的价值。有的认为，促进分配正义是慈善法的基本价值。上述观点多是从宏观层面阐释慈善事业价值观，其实微观层面慈善活动的价值观与社会工作非常相似，包括人格尊严、隐私保护等。
综上所述，社会工作和慈善事业的价值观大体可分为宏观和微观两个层面。宏观社会工作起源于睦邻组织运动，运用社会视角分析和解决个人问题；微观社会工作起源于慈善组织会社，更关注个人和家庭的境遇。宏观慈善活动是现代性的一种表现，强调通过科学研究、政策倡导和项目运作等方式来提高公共福祉；微观慈善活动是对传统慈善特别是宗教慈善的概括，更重视对贫困个人和家庭的直接救助。社会工作和慈善事业都是动态发展的实践过程，人们对其价值体系的看法也会随着实践的发展而变化，目前，两者在宏观和微观层面的价值观具有高度的相似性从而也具有共享性，如表1所示。
慈善事业共同体的结构可以从两个维度来认识：一是“人”的维度，即慈善活动的主体，包括自然人、法人和其他组织，其中法人组织是慈善活动的主要主体。《慈善法》关于慈善组织的登记、认定、募捐许可等规定也是针对法人组织的。二是“事”的维度，即慈善活动的形式和环节，大体可分为宏观层面和微观层面，包括宣传策划、慈善募捐、慈善信托、保值增值、研究倡导、项目实施、慈善服务、信息公开等。慈善事业共同体的结构如图1所示。
慈善事业是一项复杂的系统工程，但是可以简化为由“人”和“事”两条慈善事业链组成的四个象限，社会工作在两根慈善事业链中都可以找到自己的位置。从“人”的角度看，社会工作者和社会工作机构都可以成为慈善活动的主体，社会工作者的职业行为代表社会工作机构，其行为后果由社会工作机构承担。从“事”的角度看，社会工作服务也是慈善服务的重要组成部分。社会工作服务领域包括社会福利、社会救助等16个领域。这些领域与《慈善法》规定的慈善活动是高度重合的。当然，社会工作更多地关注个人和家庭，运用的方法主要有个案、小组、社区工作，对政策倡导、促进社会变革等宏观方法有所忽视，因此，社会工作主要处于慈善事业共同体中的第四象限。总之，无论是从“人”的角度还是从“事”的角度看，社会工作都是慈善事业链的重要环节，是慈善事业共同体的重要组成部分。
现代慈善是在科学慈善运动中产生的公益事业，其特征是工作人员职业化、服务方式专业化、服务对象非特定化。职业化和专业化的基础是社会分工的细化，表现为专业方法的区分和合作。现代慈善事业需要运用多种方法，主要有：一是募捐方法。募捐工作由募捐顾问和专业募捐师完成。二是项目管理方法，包括项目策划管理、人力资源管理、时间管理、成本管理、质量管理、风险管理等。三是保值增值方法。善款的保值增值通常委托给专业机构运作，但是专业机构的选择、投资风险的识别和评估还是考验慈善组织的经验和能力。四是慈善服务方法。慈善服务涉及不同的主体和领域，不同的主体在不同的领域开展慈善服务所使用的方法也不同。上述方法在我国慈善活动中也得到广泛的运用，但是其专业化程度还有待提高。
社会工作也是从科学慈善运动中产生的一项职业和专业，在长期的服务实践中也发展出一套独特的专业方法，包括个案、小组、社区方法等。在十多年的本土化实践中，我国社会工作界也在探索符合国情的服务方法和督导方法，例如整合的场景化的专业服务方法，即在社区的生活场景中将微观的辅导服务和宏观的社区互助活动相结合，以及以社区为本的整合的社会工作服务模式。国内学者还提出了不同于西方的督导方法，例如，运用“行动—提问—对话—反思”的协同行动策略，达成“协同行动者—社工”共同提高的协同督导模式，以及以基于有效行动逻辑的生活场景内的督导方法。这些符合国情的服务方法和督导方法很值得慈善组织在慈善服务中借鉴，对提高慈善服务专业化水平、改善慈善服务高度依赖志愿者的局面具有重要意义。同时，社会工作机构也要学习募捐方法、项目管理方法等，以改变目前过度依赖政府财政以及管理方式行政化的弊端。
以上从理论上论证了社会工作和慈善事业融合发展的可能性，但是从理论到实践还有很大的距离。从现实看，社会工作和慈善事业是两个相对独立的圈子，实践中少有交集。在这种情况下，两者的融合发展如何起步？笔者认为，社会创新可以成为社会工作和慈善事业融合发展的切入口。
“创新”一词最早是约瑟夫·熊彼特1912年在其《经济发展理论》一书中提出的。他认为创新是一种新的生产函数，当一种新的生产要素的组合带来更大的函数值时，创新就出现了。熊彼特所说的创新主要是商业创新或技术创新，社会创新是彼得·德鲁克1973年在其《管理：任务、责任、实践》一书中提出的概念。自此，社会创新进入学者的研究视野。至21世纪初，社会创新成为经济学、管理学和社会学等社会科学学科共同关注的崭新的研究领域。
国内外学者对社会创新领域研究的时间不长，但是涌现的理论观点却很多。有的学者将其梳理为三个理论取向，还有的学者将其总结为五个理论视角。根据国内外学者的研究，社会创新是人们为了达成社会目标而开展的创造性实践活动，其基本特点有：一是创新主体的多元化，包括政府、企业和社会组织，主要是后两者。二是创新目标的社会性，即社会创新是为了满足大众的社会需求，重点是满足弱势群体和边缘群体的需求。三是价值取向的社会性。目标的社会性决定了创新活动应当具有底层视角和平民情怀。四是创新过程的结构性，即创新能产生新的社会组织或社会关系。五是创新手段的新颖性，包括提供新产品、新服务或新的解决方案。
社会创新为什么可以成为社会工作和慈善事业融合发展的切入口？这是由社会创新的特点以及社会工作和慈善事业的发展状态决定的。首先，社会创新符合社会工作和慈善事业的价值追求。价值目标的社会性和创新过程的结构性是社会创新的显著特征。换言之，社会创新不仅旨在帮助弱势群体和边缘群体摆脱困境，满足其社会需求，而且还希望通过创新过程促进社会关系或社会结构的变迁。类似地，社会工作和慈善事业都有宏观和微观两个层面的传统。一方面，它们通过教育、健康、环保等领域的政策倡导和政策实践来推动社会变革、促进社会进步；另一方面，它们又通过资金资助和服务提供等方式来帮助个人和家庭摆脱困境。可见，社会工作和慈善事业与社会创新在价值取向上是一致的。
其次，社会创新是社会工作和慈善事业摆脱困境的有力抓手。我国社会工作和慈善事业虽然取得了长足的发展，但仍然面临总体规模偏小、公信力和服务水平不高等困境。截至2020年底，社会工作专业人才总量达到157万人，其中持证人员有66.9万人；全国社会组织总量为89.4万个，其中登记认定的慈善组织只有9480个。从总量看，社会工作专业人才数量占全部人口的比例达到1.12‰，这一比例似乎并不低，但是专业人才和持证人员中真正从事社会工作职业的比例较低。另外，登记认定的慈善组织只占全部社会组织的1%，其中具有公开募捐资格的慈善组织相对更少。通过社会创新，一方面可以拓展社会工作和慈善事业的边界，扩大事业规模包括人才、资金、服务等；另一方面可以创新服务方式，提高服务品质，从而提高公信力和社会认可度。
最后，社会创新能为社会工作和慈善事业融合发展提供广阔空间。经过十几年的发展，我国社会工作职业化的制度体系基本建成，人才队伍初具规模，社会工作服务遍及十几个领域。同时，我国社会组织蓬勃发展，慈善事业实现了从“小慈善”向“大慈善”的转型，慈善事业规模不断扩大。然而，随着国家“十四五”规划的落实，社会工作和慈善事业面临新的发展机遇和挑战：如何融入国家发展大局，发挥专业优势，满足社会需求，增进人民福祉，促进共同富裕？创新发展是社会工作和慈善事业的发展趋势。只有坚持创新发展才能抓住机遇、迎接挑战。社会创新是一块方兴未艾的处女地，社会工作和慈善事业在这一领域加强合作、融合发展具有巨大的潜力和广阔的前景。
从理论上说，社会创新的形式多样，包括政策创新、组织创新、模式创新、服务创新和技术创新等。这些创新形式在我国都有不同程度的表现。在政策创新方面，研究咨询机构开展公益慈善和社会服务政策研究和倡导，为社会组织提供问题解决方案。在组织创新方面，有官方认定的慈善组织和民间认定的社会企业等。在模式创新方面，出现了公益创投基金、食物银行和“保险＋期货”精准扶贫等公益服务新模式。在服务创新方面，公益慈善组织不断开拓服务领域，关注健康、环保等新兴领域，以及自闭症、脑瘫、罕见病患者等少数特殊群体。在技术创新方面，搭建了慈善组织互联网募捐信息平台、基金会中心网等基础设施。根据“中国社会创新奖”申报案例，社会组织是社会创新的主体，其中社会团体占27.5%，基金会占15.9%，民办非企业单位占40.6%，主要涉及困难群体救助、扶贫济困、公益支持、社区服务、社会事业、环境保护等领域。
社会工作和慈善事业的融合发展也可以开展多种形式的社会创新。社会服务机构和慈善组织可以联合开展政策研究、咨询和倡导，为融合发展的宏观政策提供智力支持，为融合发展中的具体问题提供解决方案。慈善组织和社会企业是融合发展过程中可供选择的组织创新形式。社会工作机构转型为慈善组织一方面可以回应部分人对其营利性的质疑，另一方面还可以享受慈善组织的特权（如税收优惠、公开募捐资格等)，从而提供更好的服务。社会工作机构和慈善组织单独或联合成立社会企业，既可以突破业务发展的瓶颈，也可以通过市场化服务获得利润，缓解其资金不足的困难。在模式创新方面，可以探索捐赠人或基金会购买社会工作专业服务，尝试以公益创投、慈善信托等方式支持慈善服务包括社会工作服务。在服务创新方面，社会工作机构和慈善组织要在服务国家重大战略中拓展服务领域，在乡村振兴、社会治理、满足“一老一小”服务需求等方面开展创新性服务。
社会工作和慈善事业融合发展是一项复杂的系统工程，既需要有识之士的共同推动，也需要宏观政策的支持和制度建设的保障。
我国《民法典》将法人分为营利法人、非营利法人和特别法人，其中非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等，而基金会和社会服务机构都是捐助法人。捐助法人是我国《民法典》创立的新的法人类型，既不同于大陆法系中的财团法人，也不同于我国传统的民办非企业单位法人。捐助法人是我国慈善组织的主要组成部分，但是我国《慈善法》中并没有捐助法人的相关规定，《民法典》对其治理结构也仅是做了原则规定。如何管理捐助法人、促进社会工作和慈善事业融合发展是我国社会组织管理的重要课题。为规范社会组织管理，适应新形势下慈善事业发展需要，建议尽快颁布《社会组织登记管理条例》，规范社会组织内部治理和外部监管，并与《民法典》和《慈善法》相关条款有效衔接；此外，要完善慈善组织登记认定制度、公开募捐制度、税收优惠制度，提高慈善组织的“含金量”，吸引更多的社会组织申请认定为慈善组织；同时健全政府购买服务制度，政府购买服务要适当向慈善组织倾斜，鼓励捐赠人通过慈善组织或慈善信托购买专业慈善服务，促进社会工作和慈善事业融合发展。
早在2007年，慈善工作专业化和慈善组织能力建设就受到关注，但是直到今天，职业化程度低、专业水平不高仍然是困扰慈善事业发展的突出问题。要提高慈善事业职业化水平，必须加强慈善事业专业人才队伍建设。第一，要发展公益慈善高等教育。公益慈善管理专业于2016年进入高等职业教育（专科）专业目录，但是在本科和研究生阶段，只有少数高校在公共管理、公共事业管理等相关专业下招收公益慈善方向的本科生和研究生。近年来，有的公益慈善专业因生源不足、就业形势不佳而停办。慈善专业学历教育举步维艰。为此，国家一方面要支持公益慈善专业建设，将公益慈善专业列入高等教育本科专业目录；另一方面要调整社会工作等相关专业的课程体系，增加公益慈善类的必修课和选修课。第二，要开展慈善行业职业资格认证。2015年，《中华人民共和国职业分类大典》将劝募员和社团会员管理员增列为新的职业，但是相关职业标准尚付阙如。目前，要鼓励慈善行业从业人员参加社会工作者职业水平评价，同时授权全国性行业组织探索慈善行业职业资格认证。第三，要提高慈善行业从业人员待遇。待遇偏低、职业地位不高是慈善行业职业流动频繁、人才流失的主要原因。我国通过管理费用限制和免税资格管理对非营利组织工作人员平均工资进行限制。这种“限高”政策虽有防止变相分配非营利组织财产的作用，但是也产生了压低普通工作人员工资的效应。因此，在适度限高的同时，也有必要实行“抬低”政策，即在慈善行业实行与当地在岗职工平均工资挂钩的工资指导价制度。
慈善服务是实施慈善项目的重要环节，也是慈善活动的一种重要形式。慈善服务既需要志愿服务也需要专职服务，既需要非专业服务也需要专业性服务，而且随着慈善事业的发展，专职服务和专业性服务的需求越来越大。我国慈善立法重视对慈善服务的规制，在《慈善法》中设“慈善服务”专章，制定了8条内容，但是其中7条都是规定志愿服务的。《慈善法（草案）》曾规定了医疗康复、照料护理、教育培训、社会工作四种专业服务，可惜在正式通过的时候，照料护理和社会工作被删除。实际上，社会工作专业服务在慈善服务中占有非常重要的地位。第一，社会工作参与慈善活动具有法律依据。《慈善法》第61条规定：“慈善组织开展慈善服务，可以自己提供或者招募志愿者提供，也可以委托有服务专长的其他组织提供。”第二，社会工作服务能适应广泛的慈善活动领域。慈善活动包括扶贫济困、助残匡弱、事故灾害、突发事件、教科文卫、生态环保等众多领域，这些领域都可以开展社会工作服务。第三，社会工作服务方法具有广泛的适用性，能够满足宏观慈善和微观慈善的需要。
21世纪特别是近十年以来，政府购买服务、公益创投和社会企业等不同形式的社会创新取得明显进展，政府也出台了相应的政策予以支持，其中政府购买服务形成了“中央宏观指导＋地方具体实施”的政策体系，但是公益创投和社会企业的支持政策仍处于低层级、碎片化状态。公益创投得到了部分地方政府的支持，但是实践中存在“公益创投与政府购买等同、责任与风险分配不明、内在退出机制缺乏”等问题。社会企业在中央层面的政策中尚未被提及，但是地方立法和政策对其开展了积极探索。早在2011年，《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》就设立了“鼓励发展社会慈善企业”专章，划定了社会慈善企业范围，规定了鼓励促进措施。此外，北京、成都等地出台了支持社会企业的政策，民间组织还开展了社会企业认证。从总体看，社会企业还是一项“小众”事业，政府和社会各界对社会企业还缺乏认知和共识，至2019年，全国有“自觉意识”的社会企业仅有1684家。社会创新是一项复杂的系统工程，既需要民间的积极探索也需要政府的政策推动。就政策推动而言，首先，要在政策层面特别是中央政策层面肯定社会创新的积极意义，引导全社会树立社会创新的理念。其次，可从财政、税收、金融、土地、规划等多个政策维度支持公益创投、社会企业、慈善信托等社会创新方式。最后，应通过具体政策引导社会资本、社会组织等社会力量参与社会创新，让社会创新真正成为社会力量实现社会使命的创新。
在传统制度框架中，社会问题是依靠政府、企业和社会三大部门分工来解决的，但是随着时代的发展，社会问题越来越多而且日益复杂，这就需要三大部门突破传统的分工和界限通过合作来解决。政府购买服务使第一部门和第三部门的界限在模糊，社会企业的发展表明第二部门和第三部门的界限也在模糊。三大部门合作是解决各自失灵问题的有效手段，也是社会建设领域的发展趋势。三大部门之间尚且需要合作，那么在第三部门内部就更需要合作。社会工作和慈善事业融合发展是第三部门内部合作的一个表现。从历史看，社会工作和慈善事业具有共同的发展渊源，共享扶贫济困、公平正义的价值理念；从理论看，在慈善事业从小慈善转型为大慈善后，社会工作成为慈善事业共同体的重要组成部分；从实务看，社会工作服务是慈善服务的主要形式，是慈善事业链的重要环节。总之，社会工作和慈善事业融合发展具有历史合理性、理论证成性和现实可能性；以社会创新作为融合发展的切入口有利于形成慈善事业新的服务模式和服务产品，更好地满足社会需求、解决社会问题、实现社会使命和社会价值。
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